Bakgrund
Bakgrunden till domen från Högsta förvaltningsdomstolen är att Cementa AB hade ett tioårigt tillstånd från 2010 för täktverksamhet och bortledning av uppkommande yt- och grundvatten för sin verksamhet vid Slite på Gotland. Detta tillstånd löpte ut den 31 oktober 2021. Cementa hade i slutet av 2017 ansökt om ett nytt tillstånd för sin verksamhet och fick i januari 2020 genom dom från Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt tillstånd till fortsatt och utökad verksamhet.
Denna dom undanröjdes dock senare av Mark- och miljööverdomstolen vid Svea Hovrätt i juli 2021 som valde att avvisa ansökan. Avvisningen överklagades men Högsta domstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Detta innebar att Cementas tillstånd skulle komma att löpa ut den 31 oktober 2021 i enlighet med tillståndet från 2010. I pressen läste vi om akut cementbrist och avstannade byggen.
Den 29 september 2021, innan Cementas tillstånd hann löpa ut, antog dock riksdagen en tillfällig lag om ändring i miljöbalken som gjorde det möjligt för regeringen att pröva ansökningar om tidsbegränsade tillstånd till att bedriva verksamhet som avser täkt av kalksten. Regeringen fattade två beslut med stöd av de nya bestämmelserna; dels undantogs Cementas verksamhet från sedvanliga krav på miljöbedömning, dels gavs Cementa ett tidsbegränsat tillstånd att bryta kalksten.
Fyra miljöorganisationer ansökte om rättsprövning dels av regeringens tillståndsbeslut, dels av regeringens särskilda beslut om undantag från miljöbedömning och yrkade att dessa skulle upphävas. Föreningarna gjorde i stort gällande att den tillfälliga regleringen i 17 a kap. miljöbalken inte är förenlig med regeringsformens krav på föreskriftsgeneralitet, att myndigheter och andra aktörer inte fått tillräcklig tid att yttra sig över regeringens lagförslag samt att regeringens beslut strider mot ett antal miljörättsliga bestämmelser.
Domen
Högsta förvaltningsdomstolen inleder domen med att ange att målet inte aktualiserar någon tolkningsfråga som ger anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen, vilket yrkats av några av de sökande. Därefter redogör domstolen om vilka ramar de har för en rättsprövning. Domstolen går därefter vidare med att pröva sökandenas invändningar rörande föreskriftsgeneralitet, beredningskrav, om det var rätt av regeringen att pröva ansökan, samt om tillståndet är förenligt med reglerna för vattenkvalitet, Natura 2000 och artskydd.
Vad gäller föreskriftsgeneralitet anger domstolen att det saknas en närmare definition av begreppet i regeringsformen, men att det som avses är att lagar och föreskrifter ska vara generellt utformade och tillämpbara, det vill säga att den inte uttryckligen ska avse ett konkret fall. Domstolen förtydligar att det av praxis framgår att kravet är väsentligen formellt och att vikt läggs vid den språkliga utformningen av författningen. Den aktuella lagtexten är generellt utformad och träffar enligt sin lydelse en obestämd krets av personer. Att lagstiftningen i praktiken har kommit att tillämpas endast i ett fall innebär inte enligt domstolen i sig att kravet på föreskriftsgeneralitet inte är uppfyllt. Domstolen fann därför att det inte fanns skäl att upphäva regeringens beslut av den anledningen att den tillämpade lagstiftningen strider mot kravet på föreskriftsgeneralitet.
Angående frågan om beredningskrav förklarar domstolen att konstitutionsutskottet i olika sammanhang har yttrat sig kring betydelsen av beredningskravet och att utskottet kommenterat att beredningskravet inte är lika för alla fall och att det i allvarliga och brådskande fall finns ett utrymme för flexibilitet. Frågan om beredningskravet har åsidosatts får således avgöras från fall till fall. Mycket korta tidsfrister kan därför anses godtagbara i brådskande och allvarliga situationer. Domstolen förklarar att de aktuella lagändringarna syftade till att avvärja en akut risk för allvarliga samhällskonsekvenser till följd av cementbrist. Regeringen bedömde att lagändringarna måste komma på plats snabbt för att fylla sin funktion eftersom Cementas tillstånd skulle upphöra att gälla den 31 oktober 2021 vilket skulle kunnat leda till akut cementbrist. Mot denna bakgrund fann Högsta förvaltningsdomstolen att tillkomsten av 17 a kap. miljöbalken inte stred mot beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen och att det därför inte fanns skäl att upphäva regeringens beslut av den anledningen.
Sökandena hade även anfört att det inte var rätt av regeringen att pröva ansökan utifrån 17 a kap 1 § miljöbalken då den aktuella verksamheten i deras mening inte uppfyllde de i paragrafen uppställda rekvisiten att det ska röra sig om ”en verksamhet som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt”. Sökandena framhöll att ”det allmänna intresset av cement till stor del istället kunde tillgodoses genom import och att behovet av kalksten kunde tillgodoses genom köp av sten från andra aktörer”. Regeringen hade i sitt beslut bedömt att bortfallet av cement på kort sikt inte var möjligt att ersätta till större del genom andra lösningar än att lämna ett tidsbegränsat tillstånd till fortsatt täktverksamhet åt Cementa. Domstolen finner inte att det finns tillräckliga skäl att ifrågasätta denna bedömning och gjorde ingen annan bedömning än regeringen i denna fråga.
Vad avser reglerna för vattenkvalitet menar domstolen att regeringens bedömning har varit korrekt och att Cementa ålagts att utföra den åtgärd som ansetts genomförbar för att mildra verksamhetens negativa konsekvenser på grundvattenförekomstens status. De krav som finns vad avser handläggningens formalia och att hålla underlag tillgängligt för att undantag enligt ramvattendirektivet ska kunna tillämpas har, enligt domstolen, varit uppfyllda. Vidare går domstolen in på spörsmålet om det funnits skäl att medge undantag från vattenförvaltningsförordningen. Kortfattat anser domstolen att regeringen handlat inom sitt handlingsutrymme och vad gäller frågan om vattenkvalitén inte brutit mot någon rättsregel.
Vad gäller Natura 2000 har sökandena anfört att regeringen gjort fel i att avgränsa prövningen till tre av de sju närliggande Natura 2000 områdena. Regeringen hade bedömt att den eventuella påverkan som Cementas verksamhet kan ha på Natura 2000-områdena i närheten är kopplad till den bortledning av grundvatten som sker i täkterna. För tre av områdena där hydrologin är viktig för de utpekade livsmiljöernas och arternas bevarandestatus bedömdes en påverkan på grundvattenförhållandena kunna uppstå. Regeringen ansåg därför att en tillståndsprövning krävdes för dessa tre områden. Regeringen konstaterade att verksamheten inte under den begränsade tillståndstiden skulle komma att innebära en sådan påverkan att aktuella naturtyper i de berörda områdena skadas, vilket medförde att det fanns förutsättningar för att meddela Natura 2000-tillstånd. Högsta förvaltningsdomstolen anser inte att regeringens beslut stred mot någon rättsregel eller att några felbedömningar gjorts.
Sökandena ansåg avslutningsvis att tillståndsbeslut strider mot artskyddsförordningen eftersom täktverksamheten riskerar att döda, störa, förstöra ägg och skada eller förstöra vissa fjärilars fortplantningsområden eller viloplatser och bidrar till en gradvis försämring av fjärilarnas omkringliggande livsmiljöer. Domstolen vidhåller även i denna fråga att regeringens beslut inte stridit mot någon rättsregel eller att det kommit fram något som ger anledning att anta att regeringen gjort några felbedömningar i frågan eller överskridit sitt handlingsutrymme.
Sammanfattande kommentar
Högsta förvaltningsdomstolen finner således i sin dom att regeringens beslut att ge Cementa undantag från krav på miljöbedömning och medge tillstånd för kalkstenstäkt inte stred mot någon rättsregel, att regeringen hållit sig inom sitt handlingsutrymme och att regeringens beslut ska stå fast. Cementas tillfälliga tillstånd till den 31 december 2022 kvarstår därför. Vad som händer efter årsskiftet 2022/2023 är dock fortsatt osäkert. Cementa väntar nu på att få dom avseende sin nya tillståndsansökan enligt de ”normala” reglerna i miljöbalken den 13 december 2022. Dom ska enligt uppgift från Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt meddelas nämnda dag. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 7 december 2022 har i juridisk mening inte någon betydelse för den pågående tillståndsprövningen men kan nog av många ändå uppfattas som en milstolpe.
Artikeln författad av Pia Pehrson, advokat/partner, Caterina Carreman, advokat, Tomas Fjordevik advokat och Isabel Andersson, biträdande jurist.
