Bestämmelserna rörande MKB-projekt
Bestämmelser om de så kallade MKB-projekten kommer från MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). MKB-direktivet ställer krav på medlemsstaterna att bedöma miljökonsekvenserna av vissa typer av projekt, bland annat projekt som ska prövas enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Dessa ska, om de antas medföra en betydande miljöpåverkan, bli föremål för en bedömning av projektets miljöpåverkan innan de tillåts komma till stånd.
MKB-projekten omfattar bland annat industriområden, köpcentrum eller andra stadsbyggnadsprojekt jämte hotellkomplex. Vissa projekt antas alltid medföra en betydande miljöpåverkan, och enligt direktivets regler är det obligatoriskt att göra en miljökonsekvensbedömning för dessa. För andra projekt är det upp vill varje medlemsstat att bedöma från fall till fall om en miljökonsekvensbedömning behöver göras (se prop. 2004/05:59 s. 9).
Bestämmelser om MKB-projekten återfinns på två platser i PBL. Dels genom detaljplanekravet i 4 kap. 2 § p. 3 PBL med syftet att säkerställa att en detaljplan används för att pröva områdets lämplighet för uppräknade projekt om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Bestämmelsen innebär att bygglov eller förhandsbesked inte ska ges om de åtgärder som avses i punkten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I stället ska ansökan avslås med hänvisning till att den sökta åtgärden förutsätter planläggning. Dels genom bestämmelsen i 4 kap. 34 § andra stycket PBL som innebär att när en detaljplan syftar till att möjliggöra ett MKB-projekt anses betydande miljöpåverkan föreligga. Redovisning enligt kraven för såväl en strategisk som en specifik miljöbedömning ska då ske i planbeskrivningen.
Av 4 kap. 2 § p. 3 PBL framgår att kommunen med en detaljplan ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för en åtgärd som kräver bygglov. Detta om åtgärden innebär att ett område kan tas i anspråk för, eller om den vidtas i ett område som redan har tagits i anspråk för, att anlägga vissa i bestämmelsen uppräknade åtgärder såsom exempelvis anläggande av industriområden, köpcentrum, parkeringsanläggningar eller något annat stadsbyggnadsprojet. Därtill, för att detaljplanekravet ska aktualiseras, krävs att åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Av 4 kap. 34 § andra stycket PBL framgår att en redovisning av miljökonsekvenser ska utföras om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga vissa i bestämmelsen listade anläggningar. Anläggningarna motsvarar de i 4 kap. 2 § p. 3 PBL, med tillägg för spårväg och tunnelbana. En sådan redovisning ska uppfylla vissa särskilda krav i 6 kap. miljöbalken.
I 2 kap. 4 b-c §§ första stycket plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, finns ett antal undantag från kravet på detaljplan för MKB-projekt. Undantagen gäller bland annat i fall då vissa stadsbyggnadsprojekt endast berör en yta understigande 5 000 kvadratmeter eller då en skidbacke eller skidlift är av begränsad omfattning i förhållande till de byggnadsverk som redan finns på platsen.
Trots att betydande miljöpåverkan inte ska antas enligt 2 kap. 4 b eller c §§ PBF kan byggnadsnämnden enligt 2 kap. 4 d § PBF besluta att en bedömning ändå ska göras av om en åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Ett sådant beslut får endast fattas om det finns behov av att pröva åtgärdens miljöpåverkan tillsammans med miljöpåverkan från åtgärder som sedan tidigare är beslutade eller genomförda.
Praxis som belyser problematiken
Bestämmelserna angående MKB-projekt är snåriga och kan vara svåra för kommunen att hantera. Nedan återges ett par nyare avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) där MÖD har upphävt antagandebeslut och beslutat att de sökta åtgärderna inte får vidtas. (Se även Mark- och miljööverdomstolens dom den 5 juni 2024 i mål nr P 1151-23 där MÖD i stället fastställer antagandebeslutet).
Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 november 2023 i mål nr P 3682-22 (MÖD 2023:11)
Bakgrunden till målet var att Miljö och stadsbyggnadsnämndens myndighetsutskott i Nacka kommun meddelat ett positivt förhandsbesked för nybyggnad av två byggnader – en båthall och ett snickeri – för varvsverksamhet med tillhörande upplagsytor och parkeringsplatser. Området omfattades inte av detaljplan. MÖD kommer fram till att omfattningen av de ansökta åtgärderna, såväl sedda för sig som i relation till de byggnadsverk som fanns i området i dagsläget, kräver bygglov då de utgör en väsentlig ändring av en hamn för fritidsbåtar enligt PBF. Domstolen betonar att MKB-direktivets bestämmelser inte ska kunna kringgås genom att ett MKB-projekt delas upp i flera mindre delar, där underlåtenhet att se till de samlade konsekvenserna av projektets delar innebär att kravet på miljöbedömning undgås. MÖD anför vidare att det krävs detaljplan för att anlägga en hamn för fritidsbåtar om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och eftersom de aktuella åtgärderna anses medföra betydande miljöpåverkan i den parallella prövningen avseende vattenverksamhet och åtgärderna ska utföras inom naturreservatsområde, bedömer domstolen att det står klart att ansökta åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt PBL.
Mot bakgrund av detta anser domstolen att detaljplanekravet aktualiseras, vilket förhindrar att ett positivt förhandsbesked kan meddelas. MÖD upphäver därmed nämndens beslut och meddelar att de sökta åtgärderna inte kan tillåtas.
Mark- och miljööverdomstolens dom den 14 juni 2024 i mål nr P 2742-23
Tre samebyar hade överklagat en detaljplan i Arvidsjaurs kommun och menade att detaljplanen skulle upphävas eftersom kommunens undersökning av detaljplanens miljöpåverkan inte gått till på rätt sätt. MÖD prövar inledningsvis om förslaget till detaljplan omfattar något MKB-projekt, närmare bestämt ”ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse” i 4 kap. 34 § andra stycket 5 p. Domstolen gör en tolkning av bestämmelsens ordalydelse och ändamål, som talar för att det ska röra sig om en större anläggning för att bestämmelsen ska vara tillämplig. Domstolen konstaterar, med stöd i relaterade bestämmelser i PBL och PBF, att åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan men att betydande miljöpåverkan inte ska antas om det område som berörs av åtgärden har en yta som understiger 5 000 kvadratmeter.
Av utredningen i målet framgår bland annat att hotellanläggningens huvudbyggnad får uppföras med en största byggnadsarea om 3 500 kvadratmeter och övriga byggnader med en största sammanlagda byggnadsarea om 800 kvadratmeter. Planområdet är enligt uppgift i planbeskrivningen cirka 6,8 hektar. Domstolen bedömer mot bakgrund av detta att såväl omfattningen av de åtgärder som medges, som storleken på det område som berörs av detaljplanen, innebär att anläggningen utgjorde ett sådant hotellkomplex som avses i bestämmelsen.
Eftersom anläggningen avser ett MKB-projekt behöver kommunens undersökning om betydande miljöpåverkan innefatta särskilda bestämmelser i miljöbedömningsförordningen (2017:966), MBF, och kommunen måste motivera beslutet och redovisa de omständigheter som talar för och emot en betydande miljöpåverkan. Det framgår inte av kommunens undersökning eller beslut om detta har gjorts. MÖD bedömer därmed att kommunen inte bedömt detaljplanens miljöpåverkan på det sätt som föreskrivs och upphäver kommunens antagandebeslut.
Mark- och miljööverdomstolens dom den 11 juli 2024 i mål nr P 1715-23
Härryda kommun antog en detaljplan omfattande cirka 6,4 hektar med syftet att möjliggöra etablering av industri, kontor, verksamheter och tekniska anläggningar genom ny bebyggelse och nya förbindelser. Av de inventeringar och utredningar som kommunen genomfört framgår att det i området finns flertalet rödlistade och skyddade arter som krävde dispens. MÖD konstaterar att markanvändningen är att bedöma som ”något annat stadsbyggnadsprojekt” enligt 4 kap. 34 § andra stycket 2 p. PBL och innebär alltså ett MKB-projekt. Kommunen skulle i detta fall ha tillämpat de mer omfattande kriterierna i Bilaga 2 till förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (numer upphävd och ersatt av miljöbedömningsförordningen 2017:966) vid bedömningen av om betydande miljöpåverkan föreligger, vilket inte gjorts. Utredningarna och inventeringarna påvisar en negativ påverkan på skyddade arter enligt artskyddsförordningen (2007:845) och det inte klarlagt att det finns förutsättningar att meddela eventuella dispenser.
MÖD konstaterar att även om det inte finns något formellt krav på att eventuella dispenser ska ha inhämtats innan ett beslutet om detaljplan fattas, finns det en risk att någon verklig prövning av förutsättningarna för undantag från artskyddet inte kommer till stånd om frågan tas upp först sedan övriga prövningar slutförts. Domstolen bedömer sammantaget att ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljökonsekvenser i form av påverkan på skyddade arter. Eftersom kommunen inte redovisat planens miljökonsekvenser enligt ovan nämnda krav är utredningen inte tillräcklig och det saknas förutsättningar att anta detaljplanen. Domstolen upphäver därmed kommunens antagandebeslut.
Kommentar
Bestämmelserna om MKB-projekt är relevanta för såväl kommuner som exploatörer/byggherrar. Som följer av redovisade rättsfall ovan blir konsekvenserna av att ha gjort en felaktig bedömning i frågan om en planerad exploatering av ett område omfattas av reglerna rörande MKB-projekt stora. Det är lätt att hamna fel, både vad gäller frågan ifall det över huvud taget rör sig om ett MKB-projekt och vad gäller de regler som aktualiseras när MKB-projekt väl har konstaterats. Avseende den första frågan bör definitionerna av de olika slagen av MKB-projekt sällan ställa till problem. Däremot kan situationer likt den i MÖD 2023:11 vara mer knepiga. Här krävs att man är medveten om att ytterligare anläggningar/byggnader som utvidgar en existerande exploatering vilken i sig kan falla inom definitionen av ett MKB-projekt, och de kan behöva prövas enligt reglerna om MKB-projekt. Detta trots att de planerade byggnaderna/anläggningarna sedda var för sig inte nödvändigtvis hade krävt en sådan prövning.
Sammanfattningsvis är det avgörande att kommunen noggrant följer och förstår regelverket kring MKB-projekt för att undvika att detaljplanearbetet måste startas om från början, vilket kan innebära betydande extra kostnader och tidsåtgång. Reglerna riktar sig visserligen i första hand till kommunerna, men det är också mycket viktigt att exploatörer och byggherrar är väl insatta i regelverkets innebörd. Om de inte är medvetna om kraven, riskerar de att investera tid och resurser i en ansökan om förhandsbesked eller bygglov som kommunen sedan avslår. Denna avslagsmotivering kan grunda sig på att åtgärden i fråga kräver planläggning, vilket i sin tur radikalt kan förändra förutsättningarna för byggprojektet. PBL har sedan lagstiftningen trädde i kraft den 2 maj 2010 ändrats otaliga gånger och är i många delar nu att betrakta som ett lapptäcke. Detta innebär stora utmaningar för såväl kommuner som byggherrar. Vi kommer sannolikt att få se fler överklagandeprocesser framöver där MKB-kravet aktualiseras.
